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记者|潘巧

责编|郭新磊

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今年7月，安徽省蚌埠市固镇县教育体育局发布的《2023年固镇县高中阶段招生工作实施方案》发生一个重要变化——普通高中招生计划中，不再有固镇县湖沟中学、石湖中学两所公办市级示范中学。从今年秋季开始，这两所中学停止高一年级招生，待两校高二、高三年级毕业后，高中学段停止办学。

湖沟中学和石湖中学是固镇县两所乡镇完中学校。完中，指既有初中学段，又有高中学段的学校。为了优化整合固镇县普通高中教育资源，提高优质高中教育资源覆盖面，固镇县教体局起草《固镇县优化整合普通高中教育资源实施方案》（以下简称《实施方案》）并在县政府常务会议审议通过，目前已经顺利实施。

两所乡镇完中学校同时停止高中阶段招生，在这个常住人口50余万人的皖北县城不是一件小事，而此事得以顺利推进，首席法律咨询专家制度作为“前置性程序”的运用功不可没。自2022年9月首席法律咨询专家制度在这个皖北县城“落地生根”后，由1名首席专家和11位专家组成的法律咨询专家委员会不仅为政府重大决策事项提供法律服务，该制度还逐步运用于解决疑难、复杂行政复议案件，疑难涉法涉诉信访案件，成为这个皖北县城的“外脑”“智库”。

一个有益的“前置性程序”

固镇县教育部门决定停止湖沟中学、石湖中学高一年级招生，是结合全县人口变化情况、全县普通高中学校教育资源情况及两所中学招生现状，详细调查摸底后作出的决定。

据了解，固镇县卫健部门提供的数据显示，2012年至2022年的10年间，固镇县出生人口呈下降趋势。与此同时，学生和家长希望享有优质教育资源的愿望越来越强烈。2021年和2022年蚌埠市分配给湖沟中学、石湖中学的招生总计划分别是180人和250人，但是强烈要求到县城优质高中就读的学生分别达到54人和45人。

“随着全县出生人口的减少，生源也在逐渐减少，加上城镇化的加速推进、学生和家长对优质教育资源的渴望以及新高考改革选课走班教学，农村高中发展空间越来越小。固镇县一中、二中办学条件完全可容纳下当前和未来的生源需求。综合研判，对全县公办普通高中资源进行整合的条件已经成熟。”固镇县教体局教育股股长李彬介绍。

李彬告诉记者，此次两所乡镇中学停止高中学段招生，是固镇县首次大规模公办普通高中资源整合，在当地有一定影响。为慎重起见，今年6月，固镇县教体局主动委托固镇县法学会法律咨询专家委员会审查《实施方案》（送审稿），给出专家意见。

“对于一些改革类政策性文件的出台，特别是一些没有上位文件支撑、但本地又有强烈需求的探索类改革，相关部门有时会遇到‘吃不透、拿不准’的情况。此次《实施方案》的出台，没有上位法规定，我们希望法律咨询专家介入，提供权威法律意见。”固镇县委政法委常务副书记、法学会常务副会长丁恒贤说。

固镇县法学会法律咨询专家委员会接受委托后，指派首席专家黄磊以及专家周波、王玮对《实施方案》（送审稿）的制定主体职权、制定程序、内容等进行审查并出具法律意见书。专家们认为，《实施方案》的制定主体职权依据充分、制定过程符合相关程序，内容不违反法律、法规和政策规定。今年7月，《实施方案》在固镇县十三届人民政府第29次常务会议上审议通过。

“目前全县高中招生工作已经平稳、顺利地结束。这份法律意见书使我们推进这项工作时更加有信心，更有底气。”李彬介绍。

首席专家黄磊是固镇县司法局党组成员、副局长，分管合法性审查、行政执法监督等工作。黄磊介绍，此次法律意见书的出具过程，与固镇县司法局的“分内工作”规范性文件合法性审查非常类似。两者的区别在于，法律意见书的出具相当于合法性审查的“前置程序”。《实施方案》提交县政府常务会议审议前，这份法律意见书作为专家建议，连同《实施方案》其他相关材料一起提交至固镇县司法局进行合法性审查。

“合法性审查是县政府常务会议决策前的最后一道‘防火墙’，首席法律咨询专家制度的运用，是合法性审查之前一个非常有益、让送审材料更加扎实的非刚性前置性程序。”黄磊说。

为疑难行政复议案件引入“外脑”“智库”

除了为政府重大决策做“参谋”外，固镇县还在疑难、复杂或者争议较大的行政复议案件中探索适用首席法律咨询专家制度。

为贯彻落实中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》及安徽省实施方案精神，自2022年11月起，固镇县整合集中行政复议职责，由固镇县政府统一行使行政复议职责，固镇县司法局作为同级人民政府的行政复议机构，依法办理本级政府的行政复议事项。

为确保案件办理质量，对于疑难、复杂或者争议较大的案件，固镇县组织法律咨询专家参与法律论证，提供咨询意见，出具法律意见书。

2023年2月，固镇县某奶茶店经营者李某某在未核查身份证的情况下，招聘未满16岁的余某某在其奶茶店工作。半个月后，余某某因工资纠纷向固镇县人力资源和社会保障局举报，称该奶茶店违法使用童工并拖欠工资。

固镇县人社局接到举报后，当天立案，调查属实后，向该店下达《劳动保障监察限期整改指令书》，并于隔天以该店未遵守劳动保障法律法规、涉嫌违法招用童工，对该店作出罚款5000元的行政处罚。该店对处罚决定不服，向固镇县人民政府申请行政复议。

此案是固镇县首起因使用童工被处罚而申请行政复议的案件。因案件涉及新领域，今年4月，固镇县司法局委托固镇县法学会法律咨询专家委员会指派专家审查并提供法律意见。黄磊和周波、王玮审查后认为，固镇县人社局实施此案的行政处罚主体及权限合法，但根据行政处罚法的相关规定，该局在未告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，也未告知当事人依法享有的陈述、申辩等权利的情况下作出行政处罚，违反行政处罚程序规定。另外，该行政处罚决定引用的条款也存在适用法律错误，建议撤销该行政处罚决定书，可重新作出行政处罚。

6月9日，固镇县人民政府作出行政复议决定书，采纳专家的意见，决定撤销上述行政处罚决定书，责令固镇县人社局重新作出行政处罚。

“对于此类疑难案件，我们一般会借助‘外脑’和‘智库’。法律咨询专家的介入，就是我们的‘外脑’和‘智库’。行政复议员认为专家出具的法律意见论证准确、到位，可以直接采纳、借鉴。首席法律咨询专家制度的运用，发挥行政复议决定前的一道‘把关’作用，为行政复议案件提供法律咨询服务平台，为行政复议决定提供法律支撑和参考。”黄磊说。

据了解，目前固镇县法学会法律咨询专家委员会出具的10份法律意见书中，有7起与行政复议案件有关。这7起行政复议案件中，有2起行政复议案件经专家审查后，认为违反行政处罚程序规定且存在适用法律不明确或适用法律错误的情形，建议撤销原行政处罚决定，重新作出行政处罚。上述法律意见书均被复议机关采纳。

让法律意见书更接地气、更有温度

丁恒贤告诉记者，首席法律咨询专家制度运用过程中，最重要的是站稳群众立场，既要体现法律的尺度，也要让群众感到法律的温度。

《实施方案》的制定过程即是如此。记者了解到，法律咨询专家除了对《实施方案》的内容进行法律、法规和政策规定的审查之外，法律意见书中特别建议进一步做好师生和家长的思想工作，将抵触情绪降到最低，争取最大程度的理解和支持。

“通过前期征求意见，我们了解到一部分家长强烈要求孩子到县城就学，但也有一部分孩子成绩不太理想的家长，对于去县城就学存在一定的顾虑。对于这种涉众型资源配置类政府决策，我们要提前预判，提前做好预案，将可能存在的问题化解于‘萌芽’状态。”丁恒贤介绍。

固镇县教体局采纳专家意见，两所中学的工作人员对部分家长开展问卷调查，反馈的意见显示，《实施方案》最终得到家长的理解和支持。

专家周波从事律师工作已经有20余年，现为安徽周波律师事务所主任，也是固镇县政协委员、县政府法律顾问。固镇县法学会法律咨询专家委员会受理的10起委托咨询案件中，他参与了9起。

“法律咨询专家不但要懂法律，还要懂政策。以律师身份参与合法性审查，只是单纯从法律角度出具的个人意见，而以法律咨询专家的身份参与咨询论证，则需要站位高、想得更远，出具的法律意见是兼顾法律性和政策性的咨询意见。”周波说。

如何保持法律意见的中立性也是值得关注的问题。丁恒贤介绍，法律咨询专家应站在“保证出台的文件、政策既有法律性，又能落地实施”的立场提供咨询意见，以此倒逼专家以更中立的态度提供法律服务。“作为法律咨询专家，不能只站在某个部门的角度考虑问题，必须保证政策出台后，能够真正落地实施。从法律咨询专家委员会层面处理问题时，始终站在群众的角度考虑，才能使出具的法律意见更接地气、更有温度。”

在首席法律咨询专家制度的运用上，对于涉访涉诉信访案件的提前介入也是固镇县推行首席法律咨询专家制度的亮点之一。

2021年12月底，固镇县发生一起致4人死亡交通事故。交通事故认定书显示，事故原因是驾驶人操作不当，承担全部责任。死者近亲属虽认可交通事故认定书的结论，但认为当地交通运输局、道路建设公司未在临水路段及弯道处设置防护栏和警示标志，当地村委会未尽到对道路的管理义务，将上述部门诉至法院要求赔偿。被法院驳回诉请后，死者近亲属对判决不满，声称要信访。

2023年6月，固镇县法学会法律咨询专家委员会指派黄磊以及专家杨新波、张良提前介入此案。三位专家分析论证后认为，死者家属主张涉案事故路段应安装防护栏设施的依据不足，相关被告单位对4人的死亡不存在过错，不应承担赔偿责任，本案办理事实清楚、适用法律正确。另外，三位专家从事前预防的角度，建议当地政府加强道路安全宣传、排查道路交通安全隐患、加强道路交通安全管理，做好死者近亲属安抚工作，疏解矛盾症结，消除对抗情绪。

据了解，因为此份法律意见书反馈的意见建议具有针对性、可行性，对案件化解具有指导意义。目前这起涉访涉诉信访案件已得到妥善化解。

“考虑到社会稳定，对于疑难涉法涉诉信访案件，法律咨询专家在党委政府的指导下提前介入，提前把关，将矛盾化解工作做在前面，在问题发生之前出具的法律意见书更有意义。”丁恒贤说。

原标题：《为50万人口皖北小城做“外脑”“智库”——安徽省蚌埠市固镇县首席法律咨询专家制度实践观察》

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